Государственная (муниципальная) услуга (работа) - услуга (работа), оказываемая (выполняемая) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. В связи с использованием в законодательстве Российской Федерации близких терминов и понятий, необходимо различать понятия услуг, оказываемых в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ), и услуг, оказываемых в контексте Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ.
Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регламентирует предоставление государственных (муниципальных) услуг органами власти в ходе реализации ими своих функций при осуществлении возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий (например, выдача разрешения на строительство, предоставление выписки из реестра недвижимого имущества).

Потребителями этих услуг являются только физические или юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления).
Данные услуги предоставляются по запросам указанных лиц (заявителей) в соответствии с административными регламентами.
Кроме того, Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ регулирует правоотношения при оказании услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных (муниципальных) услуг в контексте данного закона (например, выдача справки о состоянии здоровья, которая необходима для получения государственной услуги «выдача водительского удостоверения»). Такие услуги могут оказываться заявителю, в том числе, на платной основе в соответствии с требованиями статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ.
Положения Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ, которому посвящен настоящий раздел официального сайта Минфина России применяются к услугам, которые оказывают не органы власти, а подведомственные им учреждения в рамках определенных для этих учреждений заданий (например, реализация образовательных программ, оказание первичной медицинской помощи, хранение архивных документов). Потребителями таких услуг являются физические или юридические лица, а также органы власти.

Принято следующее условное разделение государственных услуг и государственных работ:
Услуга – это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица – получателя услуги (например, реализация образовательных программ среднего профессионального образования, первичная медико-санитарная помощь, библиотечное обслуживание пользователей библиотеки).
Работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом (например, создание театральной постановки, организация выставок и соревнований, благоустройство территории).
Для «услуги» характерно определенное число потребителей и однородность оказываемой им услуги, как следствие, объем оказания услуги может быть измерен, и норматив затрат может быть рассчитан на единицу оказания услуги. Для «работы» оценить точное количество потребителей затруднительно, а сами работы значительно отличаются по своей сути, в результате нормирование затрат на единицу работы, как правило, не возможно.

Ведомственные перечни услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральным органам исполнительной власти государственными учреждениями, в основной сфере деятельности.

Государственное задание федеральному государственному учреждению формируется на основании ведомственного перечня услуг (работ) оказываемых (выполняемых) подведомственными федеральному органу исполнительной власти государственными учреждениями (далее – ведомственный перечень).
То есть, государственное задание (и как следствие, субсидия на финансовое обеспечение его выполнения), распространяется только на те услуги (работы), которые включены в ведомственный перечень.
Пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671 предусмотрено, что ФОИВ, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, вправе утвердить базовые (отраслевые) перечни государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными учреждениями в установленной сфере деятельности (далее – базовые перечни). При этом определено, что показатели ведомственных перечней могут быть дополнены и детализированы, но не должны противоречить показателям базовых перечней.

Следовательно, функции базового и ведомственного перечней разные:
Базовые перечни должны обеспечить единообразие представления аналогичных услуг во всех ведомственных перечнях.
Ведомственные перечни формируются федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции и полномочия учредителя на основании базовых (если таковые утверждены в соответствующей сфере деятельности) и определяют услуги (работы) выполняемые государственными учреждениями, подведомственными им.

В соответствии с пунктом 3 постановления Правительства Российской Федерации от 02.09.2010 № 671, федеральные органы исполнительной власти сформировали и утвердили Ведомственные перечни, разместили их в сети Интернет.
Вы можете ознакомиться с и с , размещенными в сети Интернет на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителей федеральных государственных учреждений.
Решение о формировании перечней государственных (муниципальных) услуг (работ) оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями субъекта Российской Федерации (муниципального образования) принимаются самим субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием).
В целях реализации положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83- ФЗ Минфин России рекомендует высшим органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации выбрать один из двух рекомендуемых ниже подходов:
1) формирование двухуровневой структуры перечня услуг, состоящей из отраслевого перечня услуг и ведомственного перечня услуг. Такой подход может применяться в случае, если в субъекте Российской Федерации разработана региональная программа социально-экономического развития и есть определенная позиция отраслевых органов исполнительной власти по осуществлению региональной политики в сферах деятельности;
2) формирование единого перечня услуг, в данном случае перечень услуг формируется учредителем в целях последующего формирования заданий для подведомственных учреждений. Перечень услуг утверждается правовым актом учредителя.

Возможность осуществления платных государственных (муниципальных) услуг.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации учреждение имеет право оказывать услуги на платной основе только сверх задания. Учреждение не имеет права отказаться от выполнения данного государственного (муниципального) задания в пользу оказания услуг на платной основе (статья 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона). Сверх установленного задания учреждение вправе оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату физическим и юридическим лицам на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом для бюджетных учреждений учредителем устанавливается порядок определения указанной платы, если иное не предусмотрено федеральным законом, а для автономных учреждений не предусмотрено установления федеральными законами порядка оказания таких услуг.

Понятие услуги государственной, общественной (социальной) и публичной

Термин «услуга» в Российском законодательстве впервые появился в Конституции РФ (1993г.), где он упоминается в ст.8 и 74, а Гражданский кодекс РФ закрепил категорию услуги в качестве объекта гражданских прав (ст.128). Многие авторы отмечают, что понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы . В правовом государстве, гражданском обществе исполнительная власть всех уровней и видов обязана оказывать так называемые государственные услуги, в том числе и муниципальные.

Одно из первых упоминаний термина «государственная услуга» появилось в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. Далее в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., было указано о необходимости достижения качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.

В 2004 г. В.В. Путин в выступлении перед доверенными лицами отметил, что преобразования, проводимые в системе исполнительной власти, должны привести к тому, что каждый гражданин будет не только знать, но и иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставлять конкретные уровни власти. А в 2005 г. В.В. Путин в Послание Федеральному Собранию РФ отметил, что все граждане должны иметь возможность получать публичные услуги и публичную информацию, а законопослушный гражданин вправе требовать для себя надежных правовых гарантий и государственной защиты.

Во многих странах проблеме модернизации административной системы, направленной на совершенствование государственного управления и укрепления связи с населением, уделяется много внимания, например, в представлен опыт Великобритании. Совершенствование государственных услуг началось в Великобритании в 1982 г. В 1991 г. была разработана десятилетняя концепция Хартии граждан, целью которой являлось повышение стандартов и полезности государственных услуг. В 1999 г. была опубликована Белая книга «Модернизация правительства», в которой были выделены пять приоритетов, связанные с выделением общенациональных интересов и стратегических целей; повышением эффективности государственных услуг; улучшением их качества; использованием информационных технологий; изменением стимулов госслужащих.

Интересен отечественный опыт по реформированию государственных услуг в налоговой сфере . В статье декларируется, что государство должно выступать, как сервисная компания, пакет услуг которого определен в Конституции РФ. Отмечено, что все государственные услуги оплачиваются через налоги. Налоговая служба стремится создать такой сервис, при котором налогоплательщик самостоятельно совершает расчет налоговых платежей и вовремя сдает отчетность, а если он ошибся, то его вежливо поправят.

В отмечается, что было бы неверно смешивать понятия государственная, публичная и социальная услуги, так как они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют услуги. Л.К. Терещенко выделяет отличительным признаком государственной услуги субъекта, оказывающего услугу, в частности, это государственные органы. При этом органы местного самоуправления не могут рассматриваться как субъекты, оказывающие государственные услуги, декларирует она. Когда утверждается, что государственные услуги могут оказывать только органы государственной власти, то предполагается, что государственная услуга есть одна из разновидностей государственной функции, а стало быть, является неотделимым свойством органов государственной власти. Однако функция, как понятие, есть свойство класса элементов, характеризующее способность продуцировать некоторые продукты. Функция органа государственной власти есть функция, присвоенная ему в соответствии с нормативным правовым актом, а поэтому может быть присвоена и другим субъектам, что мы и наблюдаем в современной России. В этой связи, услуги, оказываемые органами местного самоуправления, если они законодательно установлены, также можно отнести к государственным услугам. Однако их лучше называть законные услуги (обязательные для услугодателей услуги, оказываемые в соответствии с законом). Аналогичной мысли придерживаются разработчики проекта закона . Среди субъектов, предоставляющих государственные услуги, значатся: федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления, государственные учреждения и иные организации в части осуществления отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органами государственной власти. В проекте Закона эти субъекты обозначены как органы по оказанию государственных услуг.

Л.К. Терещенко считает, что публичные услуги могут оказывать как государственные органы, так и другие органы власти, а также и негосударственные структуры. Главное в публичных услугах это то, что с их помощью удовлетворяется общественный интерес. На наш взгляд, особенностью публичных услуг должно быть наличие для них регламентов, определяемых государством, и государственный надзор за их оказанием. В выделяется, что публичные услуги являются обязательными для выполнения государством, или другим видом власти, если не имеется желающих субъектов их выполнять. А.Е. Шаститко предлагает рассматривать тему публичных услуг исходя их задач повышения эффективности государственного управления. В этой связи он дает определение публичной услуги. «Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления». Далее он скорректировал данное определение, разбив его на два, в соответствии с эмпирическим и теоретическим подходом. В рамках первого подхода, публичными услугами называются услуги, предоставляемые (в связи с выполнением властных функций) органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. По второму подходу, публичными он считает услуги, которые обладают свойствами частных благ, но непосредственно сопряжены со спецификацией и защитой прав собственности отдельных лиц. Он отмечает, что в экономическом смысле, государство предоставляет услуги, являющиеся общественными благами. В правовом смысле, блага не попадают в категорию услуг, так как общественный договор не выступает формой договора в юридическом плане, содержащем обещание с юридически значимыми последствиями при их невыполнении. В этой связи поднимается вопрос о технологической делимости процесса производства общественных и частных благ. Далее он показывает, что определение перечня публичных услуг есть следствие идентификации необходимого множества государственных функций и выделения избыточных функций, а стало быть, и услуг. Немного ниже мы выскажем свое критическое мнение по поводу публичных услуг, которое расходится с выше представленным.

К социальным услугам в относят такие услуги, которые реализуются в определенной сфере деятельности, в частности в здравоохранении, культуре, образовании, науке. Они тесно связаны с публичными, так как обладают свойствами публичных услуг. Социальные услуги могут оказываться любыми субъектами. Л.К. Терещенко считает, что возможна публичная государственная социальная услуга, а сама государственная услуга непосредственно связана с публичными функциями государства и вытекает из них. Говоря о соотношении государственных и негосударственных публичных услуг, она отмечает, что в определенных случаях возможна полная передача публичных услуг негосударственному сектору. В представлен положительный опыт Европейского союза по переводу части государственных функций в разряд публичных услуг. На наш взгляд, социальные услуги не должны быть связаны со сферой, в которой они оказываются, т. к. количество этих сфер точно не определено. Социальные услуги должны оказываться определенным категориям социально незащищенных граждан в любой сфере в соответствии с законодательством.

В была отмечена очень важная дискуссионная тема: «стандартов публичных услуг в рамках административной реформы», в частности в виде трех следующих вопросов. Во-первых, разработки таких стандартов, во-вторых, о понятии публичная услуга и, в-третьих, о характеристиках доступных форм предоставления публичных услуг. Очень важным вопросом является платность публичных услуг. В предлагается определять сохранение предоставления публичных услуг в компетенции органов власти, или передачу прав на их предоставление отобранной по конкурсу частной организации, в зависимости от сравнительной эффективности одностороннего механизма управления сделками, характерного для случая вертикальной интеграции и двустороннего (трехстороннего) механизма, характерного для нестандартной контрактации в условиях формальной самостоятельности сторон. Кроме того, А.Е. Шаститко отмечает, что в таких сферах, как образование, медицина, наука сохраняются основания для государственного производства социально значимых благ.

Ю.А. Тихомиров под публичной услугой понимает совершение действий, уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц. Для госслужащих это обязанность в пределах своей компетенции по удовлетворению законных интересов граждан и юридических лиц. Он различает государственные, муниципальные, социальные и частные услуги. Кроме того, он выделяет адресаты публичных услуг. Это может быть все население, например, когда оно получает экологическую информацию; или различные категории граждан, например, пенсионеры; или конкретные граждане и юридические лица; или государственные и муниципальные органы. Он отмечает, что пока нет четкой типологии услуг, но при этом существуют квази-услуги, навязываемые клиентам за плату, ложные услуги. Ю.А. Тихомиров подчеркивает, что нужны систематические усилия, по усилению ресурсного обеспечения и совершенствования порядка их оказания.

Расшифровку понятия «государственная услуга» можно найти в . В качестве государственной услуги в проекте Закона предлагается считать деятельность по исполнению запроса или требования граждан или организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, а также получении материальных и финансовых средств для их реализации в случае и в порядке, предусмотренных законодательством, установлении юридических фактов, или предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа государственной власти и включенным в реестр государственных услуг. Таким образом, государственные услуги, впрочем, как и другие, могу носить характер юридически значимых действий, материально-вещественных и информационных действий. Некоторое косвенное определение государственной услуги можно также найти в пункте 3 статьи 2 проекта Закона. В частности, получатель государственной услуги есть гражданин РФ, иностранный гражданин, либо лицо без гражданства, или организация, обратившиеся непосредственно, или через своего представителя в орган по оказанию услуги для реализации своих прав, либо законных интересов, или исполнения обязанностей. Необходимо отметить, что получатель по проекту Закона не является потребителем, а также пользователем.

В соответствии со статьей 6 проекта Закона финансирование государственных услуг осуществляется за счет государственного бюджета в размере, необходимом для обеспечения требований стандартов государственных услуг. В этой связи государственные услуги, предоставляются бесплатно, за исключением оплаты государственной пошлины в соответствии с налоговым законодательством. Однако статья 14 проекта Закона предусматривает и платные государственные услуги, которые оказываются лицам, в связи с их предпринимательской деятельностью, с целью покрытия расходов на их предоставление. Таким образом, косвенно осуществляется градация получателей услуг. Кроме того, вводится еще один вид услуг, связанный с предоставлением высокого уровня качества услуг. В частности, повышенного по сравнению со стандартным уровнем удобства и комфорта, или уменьшением срока исполнения, то есть внеочередного исполнения. Последняя норма нарушает принцип равных возможностей на доступ к услугам, в частности по времени выполнения. Кроме того, при исполнении бесплатных и платных услуг будут использоваться одни и те же государственные ресурсы, что приведет к конфликту интересов.

Классификацию услуг можно провести с помощью логического механизма диаграммы Венна. С помощью большого круга и трех малых пересекающихся кругов внутри большого круга можно обозначить различные виды услуг. Большой круг показывает потенциальные услуги, внутри которого могут находиться прогнозируемые услуги. Три малых пересекающихся круга обозначают выраженные в потребностях (необходимые) услуги, законные (обязательные для услугодателей) услуги, реализуемые (реальные) услуги. Верхний круг включает в себя репрезентативные (необходимые для услугополучателей и реализуемые услуги), законно необходимые, но нереализуемые услуги, и планируемые для реализации услуги. Правый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы уже упоминали. Два оставшихся представляют собой избыточные услуги по закону и лишние услуги по закону. Левый круг также состоит из трех классов услуг, один из которых мы еще не называли. Это избыточные услуги. Таким образом, можно заметить, что могут существовать услуги, которые необходимы, но нет услугодателей, Могут существовать обязательные по закону услуги, но отсутствовать услугодатели. С другой стороны, есть услуги, которые предлагаются, но у услугополучателей нет в них потребности. Такие услуги называются навязанными. Навязанные платные услуги, если они оказываются с использованием ресурсов исполнительных органов власти, должны быть ликвидированы. Существует еще одно понятие лишних услуг, т. е. дублирующих услуг, у которых несколько услугодателей. В первом случае имеются силы, заинтересованные в существовании таких услуг, причиной которых является рентоориентированное поведение субъектов, связанных с такими услугами. Во втором случае причиной существования данного класса услуг является инерция и возможно определенные социальные причины. В третьем случае, когда для одной услуги не находится услугодателя или одну услугу оказывают два услугодателя причиной является исторически сложившаяся ситуация либо переходный период. Естественно общество и государство заинтересованы в том, что бы одномоментно или постепенно исключить все избыточные обязательные услуги либо путем их перевода в класс необязательных либо полным их исключением. Наличие избыточных и дублирующих услуг государственных органов исполнительной власти приводит к тому, что эти органы отвлекают ресурсы от выполнения необходимых функций. Кроме того, государственные служащие, обладая административным ресурсом, связанным с наличием властных полномочий, имеют возможность устанавливать требования и накладывать санкции за их несоблюдение. Так как исполнительные органы власти фактически являются монополистами при оказании данных услуг, то считается, что с целью экономии ресурсов, один вид услуги должен оказываться одним услугодателем. С этим трудно согласиться, т. к. у услуги должна быть единая (типовая, унифицированная, стандартная) процедура, но точек доступа к данной услуге должно быть много. При этом под точкой доступа к услуге подразумевается пункт, где осуществляется взаимодействие услугодателя и услугополучателя. Данная точка доступа должна быть единой для услугополучателя в смысле, что он не должен еще куда-то обращаться для получения данной услуги, например, идти фотографироваться, получать справки.

Услуги исполнительных органов власти являются монопольными и нерыночными, поэтому качество этих услуг не может регулироваться рынком. Однако если для этих услуг создать конкурентную среду, то тогда можно разработать механизмы, которые смогут стимулировать улучшение качества данных услуг. Например, конкуренция точек доступа за услугополучателей при ограниченных ресурсах на премирование работников данных точек. услуга государственный публичный социальный

Иногда утверждается, что оценка услуги есть оценка качества услуги, однако, когда начинают выяснять, что подразумевается под качеством, то фактически дело сводится к пригодности услуги. Оценка адресной услуги обычно осуществляется путем оценки удовлетворенности услугополучателя и выявления типичных ошибок (непригодности услуги по какому-либо показателю) для конкретного исполнителя услугодателя. Оценка сервиса обычно осуществляется путем определения уровня доверия услугополучателей услугодателям, в частности к органам исполнительной власти. Подчеркнем, что мы различаем сервис и услуги, как продукты рыночных отношений. В этой связи, важными стали понятия «доверие граждан к власти» и «доверие власти к бизнесу». К этим понятиям необходимо добавить «доверие бизнеса к гражданам». Последнее понятие существенно в контексте создания конкурентного коммерческого сервиса, т. к. сервис, на наш взгляд, должен организовываться в доброжелательной среде. Если среда деятельности бизнеса будет представлять собой среду, в которой нет взаимного доверия сторон, то создание сервиса будет проблематичным.

А. Е. Шаститко приводит типологию благ и классификацию услуг на основе двух критериев: исключаемости и конкурентности в потреблении. В частности, для свободного доступа услуга должна обладать конкурентностью и неисключаемостью, что обычно приводит к чрезмерному потреблению соответствующего блага и истощению его источника. Сочетание неконкуретности и неисключаемости услуги относит ее к чистой общественной услуге. К социально-значимому благу по этой классификации относятся частные блага со значительными положительными внешними эффектами. Однако образовательные услуги часто являются обязательными, что приводит к принудительному их потреблению, а это противоречит принципу добровольности услуги. Данное обстоятельство заставляет считать такую классификацию услуг некорректной.

Для того чтобы осуществить разграничение общественных, публичных, социальных и государственных услуг, необходимо рассмотреть некоторые общие вопросы. В экономике принято выделять три категории хозяйствующих субъектов: семейные хозяйства, бизнес и правительство. Мы будем оперировать понятиями: потребитель, продуцент и власть. В конечном итоге, и бизнес (продуценты) и власть (правительство) не существуют без потребителя. Основная задача бизнеса продуцировать продукты потребления, а основная задача власти продуцировать продукты власти для потребителей и бизнеса. Кроме бизнеса к продуцентам будем относить и некоммерческие организации. К власти будем относить не только правительство, но любые органы государственной, муниципальной и общественной власти. Семейные хозяйства и власть выступают сопродуцентами для продуцентов, т. к. они потребляют продукты продуцентов и в свою очередь продуцируют продукты, которые потребляются продуцентами. Например, семейные хозяйства, в том числе один человек, потребляет продукты потребления и восстанавливает свой ресурс и развивается, в том числе размножается. Человеческий ресурс, в свою очередь, потребляется продуцентами и властью. Обмен продуктами (ресурсами) или продукта на ресурс должен осуществляться на эквивалентной основе, т. к. в противном случае один из источников иссякнет. Однако среди семейных хозяйств можно выделить такие, которые не имеют возможности принимать участие в эквивалентном обмене. Такие семьи принято считать социально незащищенными. В этой связи, элементы данных трех сфер (продуценты, власть и самодостаточные потребители) должны оказывать помощь данным семьям. Элементы власти обязаны не только создавать условия для нормальной жизни всех людей (общества), но и для нормального функционирования продуцентов. Для социально незащищенных категорий людей власть должна не только обеспечить им прожиточный минимум, но и организовать для трудоспособного населения возможность самостоятельно обеспечивать свой нормальный прожиточный уровень. Кроме того, власть должна создавать условия для развития семей.

Таким образом, любой продуцент в общественной среде должен продуцировать три вида продуктов: основной продукт для эквивалентного обмена, внутренний продукт для собственного развития и общественный продукт, в том числе и для оказания социальной помощи социально незащищенным лицам.

С теоретической точки зрения государственные услуги для продуцентов, в том числе и для коммерческих организаций, также должны оказываться бесплатно, а издержки на них должны покрываться за счет налогов, уплаченных продуцентами за продуцирование. Однако платные государственные услуги практически существуют, при этом, как в официальной, так и неофициальной форме.

Власть непосредственно не может принимать участия в торговых операциях на рынке. Она может это делать только через своих агентов на аукционной основе, либо бесплатно распределять продукты, либо продуцировать общественные блага. При этом власть не только продуцирует собственные продукты, но и выступает покупателем и посредником, закупая товары для государственных нужд, т. е. для собственного потребления, для бесплатного распределения социально незащищенным категориям граждан и для предоставления общественных благ.

В этой связи, к государственным услугам (услугам власти) можно отнести бесплатные услуги по закону, оказываемые уполномоченными по закону услугодателями, добровольно обратившимся заинтересованным лицам, в соответствии с регламентами и стандартами государственных услуг за счет использования ресурсов государства.

К общественным услугам можно отнести - бесплатные для граждан услуги, направленные на все общество, выполняемые, выбранными по конкурсу услугодателями, за счет использования общественных фондов и в соответствии с регламентами общественных услуг.

К публичным услугам можно отнести общественно значимые платные для услугополучателей услуги, цена которых регулируется государством, оказываемые коммерческими организациями в соответствии с регламентами публичных услуг.

Исходя из целей услугополучателей услуг по закону, их можно разделить на три вида: 1) бесплатные услуги, реализующие конституционные права граждан; 2) бесплатные услуги, обеспечивающие содействие услугополучателям в реализации их законных обязанностей; 3) услуги, реализующие законные интересы услугополучателей на платной основе.

В этой связи, можно рассмотреть еще три класса услуг по закону, образованных пересечением категорий государственных, публичных и общественных услуг. Пересечение государственных и публичных услуг возможно при оказании уполномоченным по закону услугодателем платных услуг по реализации законных интересов услугополучателей, если для их оказания требуются государственные ресурсы. Пересечение государственных и общественных услуг образует категорию социальных услуг, которые оказываются за государственный счет. Пересечение общественных и публичных услуг создает категорию услуг, которые реализуют общественно значимые законные интересы услугоплучателей. Общественно значимые услуги связаны с положительными эффектами для всего общества.

Считается, что органы исполнительной власти имеют преимущества по издержкам перед другими услугодателями при оказании услуг по закону, при этом отмечается, что публичные услуги должны обладать свойством неисключаемости, неконкурентности и социальной значимости . Однако, наличие у органов исполнительной власти так называемых излишних (навязанных) услуг приводит к тому, что некоторые услуги могут оказываться негосударственными организациями на рыночной основе, что может привести к уменьшению издержек на их продуцирование. С другой стороны, в силу больших издержек на продуцирование общественно значимых услуг может не оказаться желающих субъектов их оказывать. В связи с тем, что данные услуги являются не исключаемыми, то поэтому государство должно либо взять на себя их продуцирование, либо стимулировать других продуцентов.

Необходимо остановиться на государственно-значимых услугах, в которые, на наш взгляд, входят государственные услуги, оказываемые под надзором государства, услуги для государственных нужд и услуги исполнительных органов государственной власти.

В заключение хотелось выделить такое понятие как доступность услуг. Наличие услуги является необходимым, но недостаточным свойством при их потреблении. Если перед заинтересованным в услуге лицом возникают барьеры (ценовые, временные или связанные с удаленностью продуцента), либо эти барьеры носят другой дискриминационный характер, то фактически услуга становится доступной только определенному кругу лиц.

Услуги по закону должны быть универсальными, т. е. обладать свойством универсальности требований ко всем услугополучателям, кроме того, все услугополучатели должны иметь одинаковые институциональные права на получение данных услуг и, наконец, технологически процесс оказания универсальных услуг не должен создавать технологических барьеров (производительность услуги должна обеспечивать отсутствие очередей).

Мы должны различать «свободный доступ к услуге» и «общедоступные услуги», т. к. первое понятие подразумевает бесплатную услугу, а во второе понятие вкладывается смысл платности услуги, но по регулируемой государством цене, которая доступна широкому кругу услугополучателей.

Сам по себе доступ представляет процесс сопродуцирования услуги, без которого продуцирование универсальной услуги невозможно. А. Е. Шаститко предлагает различать причины, по которым заинтересованные субъекты обращаются за услугой в государственное агентство и характер последующего использования предмета оказываемой публичной услуги услугополучателем. Желания и нужды услугополучателей могут носить непосредственный характер, либо производный от некоторой необходимости, а последняя в свою очередь, может быть связана с мотивом производства стоимости либо иметь другие основания. Характер последующего использования предмета услуги может быть связан с непосредственным (конечным) потреблением; с использованием для производства стоимости; с вынужденным потреблением, обусловленным нормативными требованиями.

Если государство самостоятельно продуцирует государственные услуги в свободном доступе, либо приобретает их и распределяет среди социально незащищенных граждан, то, как правило, возникает проблема очередей и недопроизводства данных социально значимых услуг. В этом случае государство может либо компенсировать этот дефицит деньгами, либо дотировать других негосударственных продуцентов социально значимых услуг.

Если учесть, что в государстве существует бюджетные ограничения, то оно должно брать на себя оказание только необходимых услуг. При этом напомним, что мы не относим к государственным услугам продукты власти, продуцируемые государством при выполнении своих государственных функций.

В зависимости от причины обращения за государственной услугой их можно разделить на вынужденные и добровольные услуги. Для случая вынужденного обращения государственная услуга должна оказываться только на бесплатной основе за исключением государственных услуг, реализующих юридически значимые действия, когда взимается государственная пошлина. Подчеркнем, что ни о каких предварительных обязанностях услугополучателей государственных и социальных услуг не может быть и речи, тем более платить за эти услуги. Данные виды услуг должны оказываться только на добровольной основе. Другое дело, что услугополучатели социальных услуг должны подтвердить свое право на данный вид услуг, а получатели государственных услуг должны предоставить идентифицирующие их документы.

Необходимо различать возмездность и платность услуг. Безвозмездных услуг не может быть вообще, а бесплатные услуги могут быть. Даже, если услуга бесплатна для услугополучателя, она обязательно должна быть эквивалентно возмещена либо из ресурсов государственного бюджета либо страховой компании, либо спонсорской помощи. В этой связи, отметим, что в рассматривается четыре вида обмена по услугам: принудительный, частичный (неполноценный), честный и с превышением (благодарственный или его еще можно назвать - сервисный). При монопольном навязывании государственных услуг, при диктате цен на государственные услуги, безоговорочной предварительной оплате гражданами этих услуг, не может идти речь о гражданском обществе. Монопольные услуги подразумевают монопольные преимущества услугодателя перед услугополучателем, т. к. цена сделки по оказанию монопольных услуг не является равноценной, а стало быть, услугодатель незаинтересован в создании клиентоориентированой среды оказания услуг. Если же учесть, что исполнительная власть кроме услуг еще выполняет функции контроля или/и надзора, то тогда услугополучатель еще оказывается подведомственным объектом. Это приводит к тому, что услугодатель не имеет стимулов, кроме административных рычагов воздействия вышестоящих инстанций. Как показала многолетняя практика советского и современного администрирования, кроме деклараций в сфере качества услуг населению, книг жалоб, разборок на партийных собраниях, действенность данного подхода оказалась ничтожной. Наличие дефицита, отсутствие обратной связи по бюджетированию, зависимость услугополучателя от услугодателя приводит к нейтрализации любых мероприятий по достижению необходимого уровня оказания услуг. В этой связи, внедрение административных регламентов деятельности органов исполнительной власти, как процедур, которые создают препятствия к созданию ситуаций, когда возможно рентоориентированное поведение государственных служащих, позволит повысить эффективность государственного администрирования.

Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ 30335-95 / ГОСТ Р 506-46-94 «Услуги населению. Термины и определения» и международному стандарту ИСО 9004-2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия Исполнителя и Потребителя (Заказчика), а также собственной деятельности Исполнителя по удовлетворению потребности Заказчика. «Следует помнить, что результат деятельности или сам процесс оказания услуги может сопровождаться товаром. Например, консультационная услуга сопровождается отчетом, услуги по перевозке обеспечиваются средствами транс-
56 57
порта; услуги ателье предполагают появление какого-то изделия».
Понятие «государственные услуги» в России стало широко использоваться примерно с 2005 года с началом административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг». Таким образом, вхождение термина «государственные услуги» в нашу жизнь связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.
Наряду с термином государственные (муниципальные) услуги нередко как синонимы употребляются термины «публичные» и «социальные»
услуги 59. Однако полностью смешивать эти понятия нельзя, поскольку они с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и их противопоставление ошибочно, так как одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной, и социальной. Государственная (муниципальная) же услуга, в первую очередь, характеризует субъект, оказывающий услугу: это всегда государственные органы.
Говоря о содержании понятия «публичные услуги», можно использовать два подхода - эмпирический и теоретический. Эмпирический подход, основывается на реально выполняемых ведомствами и их учреждениями функциях. Здесь публичными услугами называют услуги, предоставляемые органами исполнительной власти и их учреждениями при непосредственном взаимодействии с гражданами. Теоретический подход исходит из типологии благ, обладающих определенным набором свойств.
Можно выделить следующие признаки публичных услуг: 1) обеспечи-вают деятельность общезначимой направленности; 2) имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими; 3) осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом; 4) основываются как на публичной, так и на частной собственности 60.
Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака в приведенной формулировке шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак не является самостоятельным и производён от третьего признака, поскольку публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.
Там же, С.16
Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7. - С. 157.
Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их ис-полнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водоснабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги.
Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна нахо-диться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих. Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут: исполнять их самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями (принцип аутсорсинга).
Социальные услуги выделяют по той сфере, в которой данные услуги оказываются (здравоохранение, культура, образование, наука), что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг, являясь по сути публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг
субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, так же как и государственные, относятся к публичным услугам как часть и целое. Социальные услуги могут оказы-ваться как государственными и муниципальными структурами, так и коммерческими и некоммерческими негосударственными организациями, являясь, соответственно, государственными и негосударственными. Поэтому, например, в образовании, они могут характеризоваться следующим образом: 1) публичная государственная социальная услуга; 2) публичная негосударственная социальная услуга.
Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? Ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в основе социальной услуги лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться 61.
Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов и других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения. Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы здравоохранения, существование и развитие которой предусмотрено Конституцией. Что касается пропорций в общем объеме
услуг в области здравоохранения, то они могут меняться в зависимости от обстоятельств. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав, в том числе в области здравоохранения, целесообразна разработка стандартов государственных, услуг.
Оказание государственных услуг может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможно не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.
В любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечение которых берет на себя государство. В этой связи государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства. Однако не на любых государственных функциях могут основываться государственные услуги. Вероятно, там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. С этой точки зрения государственные (муниципальные) функции следует разделить на две группы: 1) допускающие оказание государственных (муниципальных) услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, или юридическое лицо; 2) не связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг 62.
На начало 2008 года на федеральном уровне нормативными документами предложено следующее определение понятия «государственная (муниципальная) услуга» - деятельность по исполнению запроса граждан и (или) организаций о признании, установлении, изменении или прекращении их прав, установлении юридических фактов, получении для их реализации в случаях и порядке, предусмотренных законодательством матери-
альных и финансовых средств, а также предоставлении информации по вопросам, входящим в компетенцию исполнительного органа исполнительной власти, включенным в реестр государственных (муниципальных) услуг в соответствии с федеральным законодательством.
Можно сказать, что государственная (муниципальная) услуга - нормативно закрепленное обеспечение конкретному стороннему по отношению к данному государственному или муниципальному органу потребителю на основании его заявления необходимой государственно- санкционированной возможности на получение определенного полезного измеримого результата.
Услуги предоставляют федеральные ОИВ, исполнительны органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления, государственное учреждение и иные организации в части осуществления ими отдельных государственных полномочий по предоставлению государственных услуг, переданных им на основании правовых актов органов государственной власти.
Мы считаем целесообразным структурировать процесс оказания услуг по следующим блокам: условие; основание; промежуточный результат; конечный результат; эффект. В качестве условий оказания государст-венной услуги нами понимается - нормативная база, реестр услуг. Основание оказания государственной услуги - заявление потенциального потребителя, договор. Состав оказываемой государственной услуги - содержание услуги, включая конечный и промежуточные результаты. Промежуточный результат оказания государственной услуги (предварительные консультации в процессе подготовки документов, экспертиза документов, подготовка решения в соответствии с регламентом). Результат оказания государственной услуги - факт оказания услуги или конечный результат
(выдача правообеспечивающего документа, перечисление денег, предоставление информации и пр. в соответствии с видом услуги и регламентом). Эффект оказания государственной услуги - влияние услуги на состояние объекта-получателя услуги, а также влияние услуги (с учетом её доли) на достижение индикативных социально-экономических показателей зало-женных в целевые программы, в рамках которых оказывается услуга.
Основные группы потребителей государственных услуг исполни-тельных органов государственной власти включают в себя: бизнес струк-туры; некоммерческие организации; госорганы; физические лица.
Говоря о месте, которое занимает предоставление государственных и муниципальных услуг в системе современного публичного управления, со-единяющего стратегию и тактику управления, мы предлагаем модель представленную на рисунке 3.3.1.


Согласно этой модели государственное регулирование социально- экономического развития строится на основе стратегий соответствующего
уровня. Принимаемая на её основе комплексная программа социально- экономического развития территории определяет задачи стоящие перед ОИВ. Программа социально-экономического развития выполняется через реализацию функций государственной и муниципальной службы, на формулировку и состав которых также влияет законодательство о государственной гражданской и муниципальной службе в РФ и нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг.
Определяемые таким образом функции государственной и муници-пальной службы находят свое выражение в положениях об областных ведомствах и структурных подразделениях ОИВ. Соответствующие ведомства на основе Комплексной программы социально-экономического развития систему целевых программ (ЦП). ЦП ориентированные на удовлетворение потребностей определенных групп потребителей предусматривают оказание конкретных государственных услуг («программные услуги»).
Оценка услуг, оказываемых ОИВ строится через удовлетворенность потребителя услуги и последующее влияние на достижение задач ЦП и стратегических целей комплексной программы социально-экономического развития территории.
В положениях об органе власти и его структурных подразделениях должно быть также заложено оказание государственных и муниципальных услуг, определяемых законодательством о государственной (муниципальной) службе и нормативной правовой базой регламентирующей оказание государственных и муниципальных услуг («услуги нормативно- правовые»).
Данная модель показывает, что оценка реализации государственной (муниципальной) услуги (качества услуги) должна строиться:
Для услуг, реализуемых на базе нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность властных институтов - на основе выполнения указанного законодательства, через удовлетворенность конкретных потребителей.
Для услуг, реализуемых в рамках целевых программ - на основе степени достижения качественных и количественных показателей выполнения данных программ через удовлетворенность конкретного потребителя услуги.
При этом оценка и мотиваций государственных и муниципальных служащих должна строиться на основе понимания следующего - не обеспечив удовлетворенность потребителей услуг, невозможно обеспечить общую эффективность системы государственного и муниципального управ-ления. При этом основными критериями в оценке работы служащего могут быть: 1) соблюдение сроков процедур (указанных в должностном регламенте) и общего срока выполнения функций и услуг (заложенного в административном регламенте); 2) полнота выполнения функций и оказания услуг; 3) отсутствие обоснованных претензий граждан и коллег; 4) степень удовлетворенности граждан, определяемая на основе социологических опросов не реже одного раза в год; 5) влияние на достижение целей, заложенных в системе сбалансированных показателей регионального развития.

Актуальные проблемы цивилистической науки

УДК 349.41 СУБЪЕКТЫ ОКАЗАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ

В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ

Subjects of Rendering Public Services in the Field of Landownership

Е. Н. Маланина - исполняющий обязанности заведующего кафедрой гражданского права Омской юридической академии

E. N. Malanina - Appointed Executive Head of the Civil Law Department of the Omsk Law Academy

Аннотация. В статье проанализированы основные субъекты оказания публичных услуг в сфере землепользования. Автор классифицирует субъектов оказания публичных услуг в сфере землепользования по различным основаниям, а также подробно их характеризует.

The article deals with the analysis of the main subjects of public services rendering in the field of landownership. The author classifies the subjects ofpublic services rendering in the field of landownership according to different criteria and characterizes them in detail.

Ключевые слова: административная реформа, публичные услуги, землепользование.

Administrative reform, public services, landownership.

В России в результате проведения административной реформы произошла существенная корректировка системы органов управления, в том числе и в сфере землепользования. Основные направления реформы были определены Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»1, в числе приоритетных направлений названы следующие: исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и

юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Административная реформа осуществляется в соответствии с разработанной Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.1 2 (далее - Концепция административной реформы). Несмотря на то что срок Концепции административной реформы определен с 2006 по 2010 гг., большинство определенных ею направлений сохраняют свою актуальность, более того, ряд направлений приобрели самостоятельность3, что вылилось в разработ-

2 См.: О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 25 окт. 2005 г. № 1789-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720.

3 URL: http://www.ar.gov.ru/about/history/

ку Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы4 (далее - Концепция снижения административных барьеров). Одной из целей Концепции снижения административных барьеров является повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, что невозможно без создания эффективной системы управления. Е. В. Фомичева обращает внимание на то, что эффективность в работе органов управления может быть достигнута только в том случае, когда сложность управляющей подсистемы соответствует характеру деятельности, осуществляемой управляемой подсистемой5.

Органы государственной власти, осуществляющие управленческую деятельность в сфере землепользования, могут быть классифицированы по нескольким критериям. Если, например, исходить их характера и объема присущих им властных полномочий, то следует разграничивать их на органы специальной и общей ком-петенции6. Каждый из них в пределах своей компетенции осуществляет функции управления в области землепользования отношений независимо от того, в чьей собственности, пользовании или ведомственном управлении находятся земли. Органы специальной компетенции подотчетны органам общей компетенции и, в свою очередь, подразделяются на функциональные и отраслевые (ведомственные) органы.

К федеральным органам общей компетенции относятся Президент РФ и Правительство РФ. Они выделены в особый вид федеральных органов власти потому, что решение вопросов управления земельными отношениями (в том числе и имущественными) не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных задач7. Так, полномочия Правительства РФ в области земельно-имущественных отношений определяются Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ) (ст.ст. 2, 8, 13-14, 22, 38, 54, 58, 60, 65 и т. д.), а также другими федеральными

законами. Например, ст. 8 ЗК РФ Правительство РФ осуществляет отнесение земель к категориям, перевод земель из одной категории в другую применительно к землям, находящимся в федеральной собственности.

К числу государственных органов общей компетенции относятся и органы исполнительной власти субъектов РФ. Согласно ст. 10 ЗК РФ к их полномочиям относится изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ, разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, предоставление земельных участков гражданам и юридическим лицам в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование из земель, находящихся в собственности субъекта РФ. Система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) в соответствии с основами конституционного строя России (демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, единство государственной власти Российской Федерации и ее субъектов) и в соответствии с общими принципами организации системы органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом (ст.ст. 72, 77 Конституции РФ).

На территории Омской области полномочия в сфере регулирования земельно-имущественных отношений осуществляет правительство Омской области и министерство имущественных отношений Омской области. Правительство Омской области, в соответствии со ст. 55 Устава Омской области8, управляет и распоряжается собственностью Омской области в соответствии с областным законодательством, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление Омской области в соответствии с федеральным законодательством. В указанном случае имеется в виду в том числе и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Омской области. Министерство имущественных отношений Омской области,

4 См.: Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.

5 См.: ФомичеваЕ. В. Экономика природопользования: учеб. пособие. М. : Дашков и Ко, 2003. С. 43.

6 См.: ТихомировЮ. А. Публичное право: учебник. М. : БЕК, 2008. С. 136.

7 См.: Ерофеев Б. В. Земельное право: учебник для вузов. М. : Профобразование, 2009. С. 237.

8 См.: Устав (Основной закон) Омской области: принят Законодат. собр. Ом. обл. 26 дек. 1995 г. // Ом. вестн. 1995. № 249.

Актуальные проблемы цивилистической науки

в соответствии с указом губернатора Омской области от 10 февраля 2004 г. № 26 «Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Омской области»9, является уполномоченным органом исполнительной власти Омской области, обеспечивающим проведение единой государственной политики в сферах имущественных и земельных отношений на территории Омской области, управление и распоряжение в пределах своей компетенции имуществом, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Омской области.

Функциональные органы специальной компетенции осуществляют свои полномочия по отношению к земельным участкам всех форм собственности и категорий по вопросам, указанным в положениях об этих органах (мониторинг, землеустройство, ведение государственного кадастра недвижимости). К функциональным органам специальной компетенции относятся:

1) Министерство природных ресурсов и экологии РФ. Действует на основании постановления Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации»10 11. Деятельность данного министерства носит природоохранный характер, но поскольку земля является составной и неотъемлемой частью окружающей среды, эти полномочия будут представлять для нас интерес. Полномочия министерства в сфере охраны земель заключаются в проведении мероприятий по охране лесов и лесных аукционов, создании особо охраняемых природных территорий и управлении ими;

2) Министерство регионального развития РФ (в его ведении Департамент строительства и Департамент жилищно-коммунального хозяйства). К числу его основных функций относится управление строительством, градостроительством, жилищно-коммунальным хозяйством. В свете предусмотренных ст. 9 Градостроительного кодекса РФ мероприятий по территориальному планированию, распространяющихся на зем-

3) Министерство экономического развития РФ (в его ведении Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом).

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации11.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений12.

Отраслевыми (ведомственными) органами являются различные министерства и ведомства, в ведении которых находятся земли определенного целевого назначения (Министерство сельского хозяйства, Министерство путей сообщения, Министерство связи и др.).

Важным субъектом оказания публичных услуг в сфере землепользования являются многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее -многофункциональные центры)13. Цель создания многофункциональных центров - повышение качества предоставления публичных услуг. Опыт по созданию многофункциональных центров Россией был заимствован, поскольку аналогичные центры уже созданы в Германии, Канаде, Бразилии, Португалии, Индии, Греции и других странах, где действуют вполне успешно. По мысли разработчиков законопроекта о многофункциональных центрах, в них оправданно

9 См.: Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Омской области: указ губернатора Ом. обл. от 10 февр. 2004 г. № 26 // Ом. правда. 2004. № 12.

10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 22, ст. 2581.

11 См.: О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии: указ Президента Рос. Федерации от 25 дек. 2008 г. № 1847 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6366.

12 См.: О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства Рос. Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 23, ст. 2721.

13 См.: Маланина Е. Н. Многофункциональные центры как субъекты оказания публичных услуг // Вестн. Ом. юрид. ин-та. 2010. № 1. С. 31.

Вестник Омской юридической академии. 2013. № 2 (21)

оказание в первую очередь следующих блоков публичных услуг:

1) регистрация прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, регистрация собственности, получение выписки из государственного кадастра недвижимости, перевод объектов недвижимости из одной категории в другую, предоставление государственного и муниципального имущества в аренду и др.;

2) социальная поддержка граждан - различные социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты;

3) определение гражданско-правового статуса гражданина: регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов находится в ведении федеральных органов; в ведении региональных и местных органов - регистрация рождения, смерти, актов гражданского состояния и т. д.;

4) услуги и функции, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности: лицензирование, выдача разрешений, оказание поддержки.

Проект по созданию многофункциональных центров стартовал в 2007 г., когда в 16 субъектах Российской Федерации было создано 18 многофункциональных центров (в Астраханской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Ростовской, Саратовской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Челябинской областях, Ставропольском крае - по одному центру, в Омской области и Ямало-Ненецком автономном округе - по два центра). Особенностями пилотных многофункциональных центров являлось то, что, во-первых, на тот момент законодатель не определил понятие и правовой статус многофункционального центра и, во-вторых, субъектам РФ было дано право самостоятельно определить варианты организации и способы функционирования создаваемых центров.

В 2008 г. был проведен мониторинг деятельности первых многофункциональных центров,

по результатам которого выяснилось, что в среднем многофункциональный центр оказывает порядка 45 публичных услуг, тогда как он может предоставлять не менее 35914. Более того, характеристики многофункциональных центров в различных субъектах существенно отличались друг от друга. Это проявлялось и в количестве окон (от 5 до 72), и в площади центров (от 150 до 4 000 кв. м), и в количестве оказываемых публичных услуг (от 8 до 100). В большей части многофункциональных центров оказывались услуги только одной направленности, как правило, в социальной сфере, реже - в сфере недвижимости. Только три многофункциональных центра - в Тамбовской, Липецкой и Калужской областях - предоставляли услуги по всем направлениям, рекомендованным Министерством экономического развития РФ: предпринимательская деятельность, определение гражданскоправового статуса гражданина, социальная сфера и сфера недвижимости.

К 2013 г. в России создано уже более 600 многофункциональных центров в 62 регионах15. Безусловно, их деятельность не лишена недостатков, некоторые из которых не устранены до сих пор (например, в Омской области многофункциональный центр и по сегодняшний день оказывает публичные услуги только в социальной сфере), но деятельность их достаточно эффективна. Во-первых, посредством многофункциональных центров достигнута одна из целей административной реформы - повышение качества предоставления публичных услуг, во-вторых, следствием устранения прямого контакта с чиновниками стало снижение коррупционных рисков, в-третьих, процедура получения публичных услуг стала гораздо проще, быстрее и комфортнее, что подтверждается социологическими опросами посетителей многофункциональных центров (около 90 % потребителей публичных услуг в многофункциональных центрах высоко оценили их работу16).

14 См.: Фин. газ. Регион. вып. 2009. № 22.

15 URL: http://www.ar.gov.ru/citizen/mfc/

16 URL: www.admportal.tula.ru/2009/depek